我國城市環(huán)保設(shè)施運營管理的現(xiàn)狀與問題

　　在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日臻完善的背景下，我國城市環(huán)保設(shè)施的投資、建設(shè)和運營管理的改革，首先是從城市水業(yè)市場化開始的；污水處理和生活垃圾處理設(shè)施運營管理改革，也就成了城市環(huán)境服務(wù)業(yè)改革的重點。本文主要研究城市環(huán)境保護(hù)設(shè)施運營管理的現(xiàn)狀和存在問題，可以為有關(guān)政策制定和實施提供參考。

　　一、我國城市環(huán)保設(shè)施的改革探索

　　在國家政策引導(dǎo)下，我國城市環(huán)保設(shè)施進(jìn)行了一系列市場化改革。《關(guān)于投資體制改革的決定》(國務(wù)院，2004年)、《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(建設(shè)部，2002年)、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(建設(shè)部，2004年)、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》(建設(shè)部，2005年)等一系列文件先后出臺，推進(jìn)了城市環(huán)保設(shè)施市場化進(jìn)程。許多省(市、自治區(qū))出臺推動市政公用事業(yè)市場化的政策，江蘇等12個省(市、自治區(qū))頒發(fā)了全面推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化的具體意見；福建等5個省出臺推進(jìn)污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的指導(dǎo)性文件。在特許經(jīng)營政策方面，北京、深圳和新疆已經(jīng)開始實施本地區(qū)的特許經(jīng)營條例；貴州等10個省市發(fā)布了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，天津等7個省(市、自治區(qū))制定特許經(jīng)營等有關(guān)政策。這些政策的出臺，加快了全國市政公用事業(yè)改革的步伐，特別是以城市污水、生活垃圾處理設(shè)施為重點的城市環(huán)境保護(hù)設(shè)施運營的市場化進(jìn)程。

　　(一)城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)和運營模式日趨多樣化。

　　在城市污水處理項目上，BOT(建設(shè)—運營—移交)、TOT(移交—運營—移交)等方式占主導(dǎo)地位。2005年6月，建設(shè)部一項關(guān)于市政公用行業(yè)市場化改革的調(diào)查結(jié)果顯示，在確認(rèn)改革方式的200個項目中，BOT項目占49%、TOT項目占9%。分析BOT項目地域分布情況可以發(fā)現(xiàn)，東部沿海城市污水處理BOT項目數(shù)占全國的61.67%；其次為中西部地區(qū)，占22.91%，其他地區(qū)所占比例較小。按城市污水處理廠BOT項目的規(guī)模分析，1萬～3萬立方米／日的項目占總處理能力的44.49%，其中以2萬～3萬立方米／日規(guī)模的項目居多；3萬～5萬立方米／日(不含3萬立方米／日規(guī)模)的項目占30.84%；5萬～10萬立方米／日(不含5萬立方米／日規(guī)模)項目占18%；10萬立方米／日規(guī)模以上的BOT項目較少。

　　——委托運營。2001年11月，由深圳市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府共同投資建設(shè)的龍崗區(qū)龍?zhí)锖蜕程镂鬯�處理廠，租賃給安徽國楨環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司運營，每噸廢水收取處理費0.386元，運營期限15年。該項目既開了國內(nèi)中小城市污水處理廠運營市場化的先例，也實現(xiàn)了政府和企業(yè)的“雙贏”。據(jù)估算，這兩個廠原來每月運營維護(hù)費需要50多萬元，租賃后政府每月只給企業(yè)付40萬元；政府一年就可以節(jié)省120多萬元。企業(yè)則通過改進(jìn)工藝和加強(qiáng)管理，取得一定的盈利水平。

　　——BOT方式。廣東省有一批城鎮(zhèn)污水處理廠采用BOT模式建設(shè)。如2001年建設(shè)的廣東新會東郊污水處理廠，是國內(nèi)用BOT模式建設(shè)的第一個污水處理廠。政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，企業(yè)自行建設(shè)，通過收取污水處理費收回投資，污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)約為0.8元～1.0元／立方米。協(xié)議期滿后污水處理廠無償交給政府。

　　——TOT方式。政府通過公開招標(biāo)出讓資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán)；投資者在協(xié)議期內(nèi)擁有、運營、維護(hù)設(shè)施；期滿后將運行良好的設(shè)施無償交給政府。例如，珠海吉大污水處理廠采用TOT方式轉(zhuǎn)讓給法國威望迪水務(wù)亞洲有限公司，實行特許經(jīng)營。在1.8×104立方米／日的污水處理規(guī)模內(nèi)，處理費為0.9元／立方米；如果超過這一規(guī)模，超過部分按0.5元～0.6元／立方米收費。

　　(二)城市環(huán)保設(shè)施投資多元化的格局初步形成。

　　1995年，原外經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》發(fā)布，對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用BOT方式吸引外資起到了引導(dǎo)和規(guī)范作用。2001年前，國家的政策重點是引導(dǎo)和規(guī)范外資在市政公用事業(yè)的投資行為；其后，國家確立了城市供水、污水處理、垃圾處理等市政公用事業(yè)投資主體多元化的改革方向，以多形式、多渠道、多類型和多規(guī)格地吸納國內(nèi)外可利用的資金。

　　北京市2000年決定放開城市污水、垃圾處理、自來水等環(huán)境設(shè)施建設(shè)項目，推行多元化投資，投資者可獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)，并獲得補貼，這標(biāo)志著長期由政府投資經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施對民間資本和外資開放。2003年，北京進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施項目招商，包括北苑、定福莊、東壩、垡頭、五里坨等5個污水處理廠和順義區(qū)垃圾處理廠經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。5個污水處理廠聯(lián)合招標(biāo)，是國內(nèi)首次對小型項目聯(lián)合招標(biāo)的嘗試，由此形成了北京污水處理多元化經(jīng)營的格局。

　　2002年，大連市結(jié)合投融資體制改革，向社會推出一批(包括馬欄河、春柳河、老虎灘、泉水、寺兒溝等6個污水處理廠、中水回用及10個垃圾處理項目)已建成和計劃建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，實行經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓�！洞筮B市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)投融資體制改革實施意見》中規(guī)定，對于不涉及國家安全和國家限制的投資領(lǐng)域，全部向社會資本開放。

　　2002年，深圳市對供水、排水、污水處理、生活垃圾處理、醫(yī)療廢物處理、環(huán)衛(wèi)等8個行業(yè)實行特許經(jīng)營，允許社會資金、外資采取獨資、合資、合作等形式參與建設(shè)和經(jīng)營。由市(區(qū))主管部門以委托或招標(biāo)方式，授予城市生活垃圾處理特許經(jīng)營權(quán)，為期5年，包括環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、垃圾收集與運輸?shù)�，主管部門負(fù)責(zé)制定檢查標(biāo)準(zhǔn)。污水處理領(lǐng)域，引入BOT和TOT方式。醫(yī)療廢物集中處理處置方面，由市環(huán)保局向社會公開招標(biāo)，向中標(biāo)人授權(quán)，專營權(quán)期限20年，政府給予專營單位免征土地使用費等優(yōu)惠政策。

　　其他投資方式還有，排污企業(yè)聯(lián)合投資、投資主體以自有資金和貸款投資、地方企業(yè)和地方政府聯(lián)合投資等，形成城市環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營投資的多元化格局。

　　(三)體制和產(chǎn)權(quán)改革陸續(xù)展開。

　　實行政企分開、政資分開、政事分開，是城市公用事業(yè)改革的另一個重點。表現(xiàn)為：一是各級政府職能由行業(yè)管理向市場監(jiān)管轉(zhuǎn)變。二是加快推進(jìn)企業(yè)改制，出現(xiàn)多種所有制形式，如國有獨資，國有企事業(yè)單位經(jīng)股份制改制后，通過一定的“股權(quán)轉(zhuǎn)讓”形成產(chǎn)權(quán)主體多元化；國有企業(yè)或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以出資形式拿出一定比例的公有資產(chǎn)，與私人企業(yè)形成合資企業(yè)的“合資合作”等。

　　城市供排水一體化，也在一些地區(qū)推進(jìn)。如深圳市以自來水集團(tuán)為基礎(chǔ)，吸收排水業(yè)務(wù)，組建了總資產(chǎn)60億元的大型水務(wù)集團(tuán)。上海市成立了注冊資本為90億元的水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展有限公司，其下屬的原水股份收購了合流污水治理一期工程資產(chǎn)，邁出了水務(wù)資源整合的第一步。2003年6月28日，廈門市整合原來的國有水務(wù)企業(yè)資產(chǎn)，組建廈門水務(wù)集團(tuán)有限公司。福建三明市在原自來水公司基礎(chǔ)上整體改制成立福建恒源股份制企業(yè)，推進(jìn)供水和污水處理的一體化和市場化。

　　廈門市水務(wù)集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、廣州西朗污水處理廠運營管理、上海浦東御橋生活垃圾焚燒處理廠(中國第一座現(xiàn)代化大型城市生活垃圾焚燒處理廠)國有資本全額轉(zhuǎn)讓等，按照國內(nèi)或國際招標(biāo)程序，實現(xiàn)了市場化改革的預(yù)期目標(biāo)。

　　為加快公用事業(yè)改革步伐，2003年6月28日，廈門市將原有14家國有水務(wù)資產(chǎn)整合為廈門水務(wù)集團(tuán)有限公司，實現(xiàn)原水、給水、排水一體化運營和管理。2004年，依據(jù)國資委、財政部《關(guān)于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，《廈門市人民政府關(guān)于廈門水務(wù)集團(tuán)有限公司產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓問題的批復(fù)》出臺，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)方式，將水務(wù)集團(tuán)的5個自來水廠和有關(guān)排水公司(7個污水處理廠及其配套管網(wǎng)和泵站)的資產(chǎn)，按有關(guān)規(guī)定評估核準(zhǔn)后，重組為兩家公司：制水公司和排水公司，并分別轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)給投資者。其中前者轉(zhuǎn)讓45%，后者轉(zhuǎn)讓55%，轉(zhuǎn)讓標(biāo)的為4.37億元人民幣(凈資產(chǎn)值)。經(jīng)近一年的接洽和談判，中環(huán)保水務(wù)投資有限公司以4.61億元人民幣中標(biāo)。項目簽約后，按照雙方協(xié)議合資成立廈門水務(wù)中環(huán)污水處理有限公司，專門從事城市污水處理。中環(huán)保水務(wù)投資有限公司占55%的股權(quán)，廈門水務(wù)集團(tuán)占45%的股權(quán)。按照規(guī)范的招標(biāo)程序，股權(quán)轉(zhuǎn)讓時考慮了雙方的互補性；設(shè)計了特殊的交易結(jié)構(gòu)，使兩家合資公司的權(quán)利義務(wù)對等。這是廈門公用事業(yè)史上最大的招商引資項目，也是2004年國內(nèi)水務(wù)市場產(chǎn)權(quán)交易額最大的招商項目。

　　(四)環(huán)保設(shè)施運營的成本降低，效率提高。

　　城市環(huán)保設(shè)施運營能否持續(xù)的關(guān)鍵是價格，包括水價、污水處理、垃圾處理及其他費用的收費標(biāo)準(zhǔn)等。只有形成合理的定價機(jī)制，才能保障環(huán)保設(shè)施的正常運營和“利益攸關(guān)方”的多贏。否則，融資和效率這兩個改革目標(biāo)均難以實現(xiàn)。

　　上海竹園污水處理廠是一個成功的例子。該污水處理廠一期和二期工程分別于2002年和2004年啟動，公開中標(biāo)價格創(chuàng)下了國內(nèi)污水處理業(yè)的最低水平。一期是蘇州河綜合整治一期工程的延續(xù)，采用一級強(qiáng)化處理工藝，總投資6.2億元，設(shè)計能力170×104立方米／日。這是上海第一個百萬噸級的污水處理廠。2002年進(jìn)行境內(nèi)投資人招商，民營資本占85%的上海友聯(lián)聯(lián)合體以0.222元／立方米的最低價中標(biāo)。上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)項目的前期設(shè)計，并承擔(dān)相應(yīng)費用(約2.4億元)，土地由政府無償劃撥。二期工程是上海污水治理三期工程的一部分，采用二級生物處理工藝，日處理能力50萬立方米。上海市城建(集團(tuán))公司中標(biāo)，2005年5月注冊成立項目公司；經(jīng)授權(quán)后，項目公司負(fù)責(zé)投資、設(shè)計、建設(shè)管理、運營和維護(hù)；建設(shè)期內(nèi)，代表上海排水公司按照世行要求進(jìn)行招標(biāo)采購；項目完工日或之前，在支付90%建設(shè)費后，即擁有項目的運營和在規(guī)定期間收取污水處理服務(wù)費的權(quán)利。該項目給我們的啟示是：通過公開招標(biāo)和市場競爭創(chuàng)下了污水處理的國內(nèi)最低價，說明投資人追求的投資回報時間可以較長。政府的作用，除了投資外，還應(yīng)慎重選擇投資公司，考慮中標(biāo)公司的專業(yè)經(jīng)驗和管理水平，并對項目的運營情況加以監(jiān)督。

　　蘇州環(huán)保產(chǎn)業(yè)園采取固體廢物集中處理處置的辦法，顯著提高了效率。由中國光大國際有限公司投資建設(shè)的蘇州環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)，含生活垃圾焚燒發(fā)電廠、工業(yè)固體廢物安全處置中心、生活垃圾填埋氣發(fā)電、垃圾滲濾液集中處理廠、城市污水處理廠污泥焚燒處理、固體廢物與處理中心及環(huán)保技術(shù)裝備研發(fā)制造等多個項目�？偼顿Y15億港幣，在3-5年內(nèi)分期投入。其中，生活垃圾焚燒發(fā)電廠總投資5億元，已于2004年10月開工建設(shè)。第一期處理規(guī)模為1000噸／日，年發(fā)電量7800萬千瓦時。環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運營，在對固體廢物進(jìn)行無害化處理處置的同時，還能增加熱能供應(yīng)，可謂“一舉多得”。

　　徐州三八河污水處理廠在建設(shè)運營成本控制上取得了成功。該處理廠日處理能力3萬立方米，建設(shè)成本由原來政府規(guī)劃的7000多萬元降到雙方共同認(rèn)可的3600萬元，其中水廠每萬噸能力投資僅為600萬元。從工程承包、設(shè)計建設(shè)到調(diào)試運營都由一個公司負(fù)責(zé)，每一個環(huán)節(jié)的成本降低與公司的利益掛鉤。這種控制成本的經(jīng)驗值得總結(jié)，并加以推廣。

　　建立有效的風(fēng)險控制機(jī)制，也是城市環(huán)保設(shè)施市場化中須重視的問題。廣州西朗污水處理廠的經(jīng)驗是，按照風(fēng)險分配原則，分散建設(shè)風(fēng)險，引入設(shè)計、采購和建設(shè)一體化理念，既節(jié)省成本，保證工程質(zhì)量，又減少工程建設(shè)的風(fēng)險；公開招標(biāo)設(shè)施的運營維護(hù)，最大程度地控制運營風(fēng)險；重視在不同環(huán)節(jié)分別選擇最佳的合作伙伴，從而實現(xiàn)了風(fēng)險規(guī)避和合理分擔(dān)。

　　為了提高環(huán)境污染治理設(shè)施運營管理水平，規(guī)范市場秩序，國家環(huán)境保護(hù)總局于2004年11月8日公布了《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》。到2004年，部分排污單位實現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)設(shè)施社會化運營。全國具有環(huán)境保護(hù)設(shè)施運營資質(zhì)的單位500余家。

　　(五)一批有競爭優(yōu)勢的企業(yè)得到發(fā)展壯大。

　　中國水網(wǎng)評出的2004年、2005年廢水業(yè)十大影響力企業(yè)，大體上有四類：國有企業(yè)、投資企業(yè)、外資企業(yè)和環(huán)保工程公司。北京首創(chuàng)股份有限公司、深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司、北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司(包括京城水務(wù))、法國威立雅公司、中法水務(wù)(法國蘇伊士環(huán)境集團(tuán))、金州控股集團(tuán)有限公司、清華同方股份有限公司水務(wù)工程公司、北京桑德環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)(包括國投資源)、中環(huán)保水務(wù)投資公司、安徽國楨環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保公司等榜上有名。

　　深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司和北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司，都是國有企業(yè)的代表。在市場化改革中，它們結(jié)合各自的實際，積極探索產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革。深圳水務(wù)集團(tuán)通過深圳水務(wù)投資實現(xiàn)了從一個地方性水務(wù)運營商向全國性綜合水務(wù)服務(wù)商的轉(zhuǎn)變。北京排水集團(tuán)開始以效率和管理為核心向外地輸出運營管理，在公開招標(biāo)中，拿到了廣州西朗污水處理廠運營管理委托合同，開創(chuàng)了污水處理設(shè)施運營市場化的先例；2005年，又成功投資收購包括自來水業(yè)務(wù)在內(nèi)的連云港水務(wù)公司，實現(xiàn)了傳統(tǒng)污水處理企業(yè)首次跨地域投資經(jīng)營。

　　北京首創(chuàng)股份有限公司屬資本型投資企業(yè)，專門從事水務(wù)投資和運營管理。近五年來累計投資53億元，控股和參股的水廠、污水處理廠約30個，水處理能力679萬立方米／日，服務(wù)人口總數(shù)1200萬人，完成由投資公司向?qū)�業(yè)水務(wù)公司的轉(zhuǎn)型。

　　法國威立雅水務(wù)公司和中法水務(wù)是外資企業(yè)，是世界上最具規(guī)模的水務(wù)專業(yè)公司。自1997年開始，威立雅先后在天津、成都、寶雞、青島、珠海、渭南、內(nèi)蒙古等地投資合作20多個項目，直接投資超過100億元。2002年威立雅在上海浦東供水運營和管理50年期合同的國際招標(biāo)中勝出，獲得中國第一個授予外方的公用事業(yè)服務(wù)授權(quán)經(jīng)營合同。該公司的核心競爭力是城市供排水系統(tǒng)的運營和管理，包括管網(wǎng)在內(nèi)的整體轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營是其在華投資的主要項目模式。

　　在城市生活垃圾處理和危險廢物處理處置設(shè)施運營改革中，一批企業(yè)脫穎而出。如日處理1000噸的寧波垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)、運營、管理企業(yè)主體—寧波楓林綠色能源開發(fā)有限公司；共同融資興建中日綠色援助計劃第一座垃圾焚燒余熱利用示范工程—哈爾濱垃圾發(fā)電廠的龍電股份有限公司和歲寶熱電有限公司；承擔(dān)三個固體廢物處理場(日處理城市垃圾600噸)運營管理業(yè)務(wù)的黃岡科技環(huán)保工程開發(fā)有限責(zé)任公司；按照國際標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、建設(shè)、運營的國內(nèi)首座集焚燒、安全填埋、資源化為一體的現(xiàn)代化危險物處理處置基地，由法國威立雅環(huán)境服務(wù)有限公司、天津津能投資公司、中國環(huán)境保護(hù)公司四方共同投資組建的天津合佳奧綠思環(huán)境有限公司(天津市危險廢物處理處置中心)承擔(dān)運營管理業(yè)務(wù)；擁有全國最大的含銅危險廢物處理與利用基地和含鎳危險廢物處理設(shè)施、專業(yè)從事危險廢物經(jīng)營和環(huán)保設(shè)施運營的深圳市東江環(huán)保股份有限公司等。

　　二、城市環(huán)保設(shè)施市場化改革中存在的問題

　　城市環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)運營市場化改革已經(jīng)取得一定成效，但一些需要解決的問題也逐步被人們所認(rèn)識。

　　1.環(huán)保設(shè)施市場化運營的定價機(jī)制沒有形成。城市環(huán)保設(shè)施市場化運營的核心是定價，更進(jìn)一步地說是運行維護(hù)的費用分擔(dān)問題。企業(yè)要追求利潤最大，公眾則希望少交錢，如何保證在公平的前提下，提高城市環(huán)保設(shè)施的效率，關(guān)鍵看政府。目前，國內(nèi)城鎮(zhèn)供水價格雖然不斷調(diào)升，但總體水價仍然偏低，新的計價方法也剛剛開始推行。污水處理費更低，部分城市尚未開征；自備水源的污水處理費收繳率也低。部分城市垃圾處理收費沒按經(jīng)營服務(wù)性收費管理，仍按行政事業(yè)性收費；收費標(biāo)準(zhǔn)低。從2002年171個城市開征垃圾處理費的情況看，所收費用僅約為收集、運輸和處理費的50%，有的城市僅占20%；收繳率低，居民的繳納率僅為20%。究其原因，主要是難以確定垃圾產(chǎn)生者，無法按量收取垃圾費；垃圾收費缺少載體。由于收費制度落實得不好，垃圾處理的運營費用也就得不到保證。理想的環(huán)境服務(wù)價格或定價機(jī)制包括：價格合理，消費者能接受；環(huán)保設(shè)施運營企業(yè)有相對穩(wěn)定的收入；有合適的載體，操作簡便。定價機(jī)制是一個非常復(fù)雜的問題，不可能一步到位，只有經(jīng)過不斷調(diào)整才能實現(xiàn)各方易于接受的目標(biāo)。

　　2.企業(yè)改制還未全面推進(jìn)。全國大多數(shù)城市的供水、污水處理和垃圾處理還沒有全面開展產(chǎn)權(quán)改革，政企不分、政事不分的現(xiàn)象仍然普遍存在。即使改了制，還是按原來那種管養(yǎng)不分、財政全額撥款的事業(yè)體制運作，沒有形成名副其實的獨立核算、自收自支、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實體。目前政府投資建設(shè)的大部分污水處理廠一般由設(shè)計院設(shè)計，由于設(shè)計院一般不從事污水處理廠的運營管理，缺乏從方案設(shè)計上降低成本的考慮，也缺乏評估與成本核算。原有的效率低下、人浮于事等問題，雖引入一定的競爭機(jī)制，但仍不完善。許多傳統(tǒng)的企業(yè)，不是具有一定實力和經(jīng)驗的資本主體，缺乏業(yè)績和信譽，不具備在資本市場上融資的資格，沒有足夠的資金進(jìn)行投資。城市環(huán)保設(shè)施運營主體的“缺位”，是環(huán)保設(shè)施運營效率低下的主要原因。

　　3.適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的投融資機(jī)制尚不健全。城市環(huán)保設(shè)施改革的目標(biāo)是多贏。要用政府、投資人、公眾“多贏”的理念建設(shè)和經(jīng)營城市環(huán)保設(shè)施。政府滿意體現(xiàn)在國有資產(chǎn)不僅能保值還能增值，在改善居民生活質(zhì)量的同時，減少政府的財政支出，并提供一定的就業(yè)機(jī)會。用戶滿意是指以較低的支出(包括供水、污水和垃圾處理費用)得到高質(zhì)量的服務(wù)。企業(yè)滿意則要求有合理的回報、員工身份的順利置換、獲得成長空間和財富增值機(jī)遇，實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營。

　　從總體上看，我國以政府為主的投資方式?jīng)]有得到轉(zhuǎn)變：一是沒有形成政府投資和社會投資的合理分工。政府的宏觀管理難以適應(yīng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營的市場化要求。二是行政審批替代了投資決策；投資管理不到位，宏觀管理體系不健全。政府既是投資者，又是運營者、監(jiān)管者，政企不分，政事不分，影響政府在環(huán)保設(shè)施上的投資效益。三是缺乏科學(xué)、嚴(yán)格的管理，缺乏項目投資風(fēng)險約束機(jī)制。四是市場對資源的配置作用還沒有充分發(fā)揮。項目投資主體一般由政府指定，項目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同管理制等市場運作機(jī)制不健全、不規(guī)范，競爭機(jī)制沒有真正建立。五是現(xiàn)行融資渠道狹窄，方式單一，缺乏專門的融資服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，難以適應(yīng)快速發(fā)展的城市建設(shè)需求。六是服務(wù)價格體系改革不到位，運營主體的經(jīng)濟(jì)效益普遍不佳，傳輸效率低下，勞動力使用率低下。

　　4.與市場化改革要求相適應(yīng)的管理體制有待進(jìn)一步完善。有關(guān)管理部門還沒從原來的管理思路、方式和重點中完全解脫出來，真正轉(zhuǎn)到對市場化投資主體運營過程、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管；現(xiàn)行管理體制，缺乏明確的責(zé)任界定和責(zé)任追究機(jī)制，忽視了對環(huán)保設(shè)施監(jiān)管的公眾責(zé)任；從中央到地方切實可行的管理辦法和手段少；國有資產(chǎn)管理部門仍按照管理競爭性行業(yè)的思路管理這個具有公共物品屬性的行業(yè)；部分地方政府沒有明確規(guī)定行業(yè)的牽頭部門。主管部門的責(zé)權(quán)利不清晰，存在政出多門，職責(zé)交叉、管理真空等現(xiàn)象；沒有機(jī)構(gòu)或團(tuán)體對政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。這些問題說明，適應(yīng)市場化改革需要的行業(yè)管理體制的建立完善，還需要一個過程。

　　5.現(xiàn)行的政策法規(guī)存有缺陷�，F(xiàn)行的政策法規(guī)雖然有了基本框架，但尚未形成體系，缺乏全盤、長期、系統(tǒng)的考慮和安排，臨時補缺性的政策較多，重復(fù)或互有矛盾的情況已有出現(xiàn)；某些政策存有不足(如特許經(jīng)營政策、管網(wǎng)投資政策等)；缺乏激勵機(jī)制、優(yōu)惠政策、國有資產(chǎn)考核管理政策及具有可操作性的配套政策措施等。最主要的問題是，環(huán)保設(shè)施運營和管理的主體，在法律上沒有確定為非營利機(jī)構(gòu)，按營利機(jī)構(gòu)運作勢必追求利潤最大化，這個問題不解決，難以解決城市環(huán)保設(shè)施的運營問題。

　　6.各地區(qū)市場化改革發(fā)展不平衡。據(jù)建設(shè)部2005年市政公用行業(yè)市場化調(diào)研資料，直轄市的改革緩慢，已經(jīng)改革的項目以大型項目為主；東北地區(qū)的改革也較慢，改革項目規(guī)模多為中小型供水項目；中西部地區(qū)資金短缺，地方政府改革心切，進(jìn)行改制或市場化改革的以供水項目為多；沿海地區(qū)對投資者有較大吸引力，是市場化改革的先驅(qū)。