國內外大江大河大湖綜合治理做法

一、美國?

（一）密西西比河綜合治理措施?

1.堤防。密西西比河的防洪治理是從下密西西比河筑堤開始的。1717年，在其下游建設奧爾良市時開始，以后沿河居民斷斷續(xù)續(xù)修建，至1917年，聯(lián)邦政府投資筑堤。堤防平均高5.5米，堤身標準低。1928年以后，進行了大量的加高加固�，F(xiàn)在下游有堤防3540公里，平均高7.5米，個別堤段最高12米。要求一般堤頂高出0.9米，重要堤段高出1.5米，但有些尚未達到此標準。密西西比河干支流共有堤防7860公里。人口50萬的新奧爾良市用堤防圈圍，設10座泵站排除內水，抽水能力720立方米/秒。?

2.分洪道。密西西比河下游設置4條分洪道，均已建成。它們分別是：新馬里德分洪道、老河分洪道、摩甘扎分洪道、邦內特卡雷分洪道，其中第2、3、4三條分洪道，單獨入海，共分洪41700立方米/秒，對下游的防洪負擔減輕不少。此外，還有一些支流匯入干流的三角地帶，筑堤圍成回水分洪區(qū)，在特大洪水時分蓄部分洪水。

3.河道整治。包括下列各項措施：?

裁彎取直：密西西比河下游蜿蜒于沖積平原之上，變段很多，20世紀30年代曾在干流下游終端，對16個彎道進行裁彎取直，在740公里長的河段內縮短了274公里，加大了比降，降低了洪水位。近來河道又在逐漸向彎道發(fā)展，降低洪水位的效果在逐漸變小，因此，采用了護岸方法予以穩(wěn)定。?

護岸工程：為保護堤防不受沖刷破壞，沿干流兩岸作了不少護岸工程。過去采用柳條編的木埽沉排，也用過瀝青沉排，最近，采用混凝土塊連成的沉排作下部護岸。上部護岸主要為防浪，用塊石砌護。?

丁壩和順壩：用塊石堆筑，目的是在枯水期導流，固定流向，維持航深，以減少疏浚工程量。?

疏浚：用挖泥船清淤，主要目的在于維持一定的航深。

4.支流水庫  ?

密西西比河下游是平原河道，無法修建水庫。干流上游雖建了27座航運梯級，但未建大水庫，主要靠在各支流上根據(jù)其本身的防洪和其它綜合利用要求，規(guī)劃建庫，同時也考慮對干流下游的防洪作用。?

各支流上所建具有防洪作用的較大水庫有150余座，總庫容2000多億立方米,占密西西比河總徑流量5800億立方米的34.5%。這些水庫由陸軍工程師兵團、田納西流域管理局和懇務局等政府機構管理，對密河全流域的防洪工作進行統(tǒng)一調度。由于這些水庫的攔洪作用，使該河中下游的最大洪水流量削減10%左右。?

美國河道的防洪標準一般采用歷史最大洪水，但對密西西比河下游的防洪標準，則采用了比歷史最大洪水高25%的計劃洪水。這比歷史最大洪水（如1927年）大些，但比“可能最大洪水”小些，相當于150～500年一遇的洪水標準，是根據(jù)氣象部門預報的鋒面移動和天氣形勢，在對可能形成的暴雨形態(tài)組合進行詳細研究分析后，對多次實際發(fā)生過的暴雨綜合組成若干個方案，并從中選擇出的較大方案，這就是最終設防采用的“計劃洪水”。但在美國，不是所有河道的防洪標準都達到了防御100年一遇洪水的標準。在美國，對大城市、鐵路等重點保護設施要由美國眾參兩院批準后，按100年一遇洪水的標準設防，其費用由聯(lián)邦政府和州政府兩級負責。

（二）非工程防洪措施?

美國非工程防洪措施主要有：洪水預報及警報、洪泛平原管理、海岸地區(qū)管理、疏散、社區(qū)重建、洪水保險制度、洪水風險區(qū)土地轉讓等�，F(xiàn)就洪水保險制度簡述如下：

洪水保險是美國重要的洪泛區(qū)管理措施之一。地價低廉使洪泛區(qū)土地的開發(fā)利用產(chǎn)生極大的吸引力。而一旦受災，根據(jù)美國的法律，聯(lián)邦政府就要承擔救濟的責任。

上世紀50年代初，美國已開始重視洪水保險的研究。1956年國會通過了《聯(lián)邦災害保險法》（The Federal Disaster Insurance Act）,創(chuàng)立了聯(lián)邦洪水保險制度，希望通過對洪泛區(qū)征收洪水保險費，一方面可以部分抵銷地價低廉的誘惑，另一方面，能減輕政府的財政負擔。但是，這時期的洪水保險業(yè)務是由民間保險公司承擔的，一場大的洪水可以導致數(shù)家保險公司破產(chǎn)。因此，國會意識到民間保險業(yè)應得到聯(lián)邦政府的支持，否則不能承擔洪水保險。由于保險行業(yè)意見分歧和對保險措施有效性的懷疑，保險基金一直未獲批準。?

1968年國會通過了《全國洪水保險法》（The National Flood Insurance Act）,據(jù)此制定了《國家洪水保險計劃》（The National Flood Insurance Program，NFIP）,并建立了國家洪水保險基金。國會授權住宅與城市建設部（Department of Housing and Urban Development）組建了聯(lián)邦保險管理局（FIA）。（FIA）與國家洪水保險者協(xié)會建立了合作關系。該協(xié)會是120多家私營公司的聯(lián)合體。聯(lián)邦政府對保險費收入和實際支出的差額給予補助，并承付超過私營保險公司的賠償費。聯(lián)邦補貼率約占實際保險費的10%。?

根據(jù)新法律，只有參加國家洪水保險計劃（NFIP）的社區(qū)，才能購買由聯(lián)邦補貼的洪水保險，而參加NFIP的社區(qū)必須承諾加強洪泛區(qū)的土地利用與管理，包括：(1)采取措施限制洪水風險區(qū)的開發(fā)；(2)引導擬建項目避開洪水風險區(qū)；(3)協(xié)助減輕洪水破懷；(4)采取其它長期改善洪泛區(qū)土地管理和利用的措施。?

美國洪災保險有以下特點：?

1.美國的洪災保險由國家專設機構專項管理，并具有強制性。聯(lián)邦保險管理局（FIA）歸聯(lián)邦緊急管理署（FEMA）統(tǒng)一領導。FIA負責的保險計劃僅有兩個：一為全國洪水保險計劃，另一為聯(lián)邦洪水保險計劃。大的洪水一旦發(fā)生，受災區(qū)域內賠付對象占投保群體的比重很大，在局部區(qū)域發(fā)展業(yè)務、資本有限的私營保險公司往往難以承受。只有國家才有力量在全國推行強制性洪水保險，在更大的范圍內調劑使用保險經(jīng)費。?

2.洪水保險是加強洪泛區(qū)管理的重要手段。洪泛區(qū)管理主要依靠地方政府。美國將改善洪泛區(qū)土地管理和利用，采取防洪減災措施作為社區(qū)參加洪水保險計劃的先決條件，再將社區(qū)參加全國洪水保險計劃作為社區(qū)中個人參加洪水保險的先決條件，這樣，形成雙重壓力，促使地方政府加強洪泛區(qū)管理，使洪水保險計劃達到分擔聯(lián)邦政府救災費用負擔和減輕洪災損失的雙重目的。

3.洪水保險有法可依，并經(jīng)歷了逐漸完善的過程。從1956年通過《聯(lián)邦洪水保險法》開始，經(jīng)過40多年的經(jīng)驗和教訓，形成了一套行之有效的法規(guī)與管理辦法。盡管如此，據(jù)聯(lián)邦緊急管理署（FEMA）官員介紹，洪泛區(qū)中仍約有40%的居民寧肯受災也不愿購買洪水保險。1993年密西西比河大洪水時，受洪水破壞的建筑有4萬余間，其中參加了洪水保險的只有11491間。?

4.國家洪水保險的對象與額度是嚴格限制的，主要為有墻有頂?shù)慕ㄖ�及內部財產(chǎn)，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產(chǎn)的最高賠付不超過5萬美元，室內財產(chǎn)，對居民不超過6萬美元，對小型企業(yè)不超過30萬美元。不保險的對象包括：天然氣和液體的儲蓄罐、動物、鳥、魚、飛機、碼頭、田里的莊稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的機器設備、機動車及地下室的財產(chǎn)等，可見美國的國家洪水保險并不搞大包大攬。水利工程與水利設施也不在保險范圍內。一旦遭到洪水破壞，前者由政府負責修建，后者由有關部門負責修復。?

5.洪水保險的重要依據(jù)是FEMA統(tǒng)一繪制的洪水保險率圖。?

6.適當發(fā)揮私營保險公司的作用。完全由國家自建一套洪水保險系統(tǒng)不現(xiàn)實，僅由國家承擔風險的方式已證明是失敗的，應由私營保險公司負責洪水保險金的收發(fā)。?

7.保險理賠的效率很高。FEMA在若干大的咨詢公司里，專門培訓了一批損失評估人員，在全國各地還專門聯(lián)系了一批具備損失評估能力的自愿人員（通常是退休的會計師或經(jīng)理），一旦收到水災賠償?shù)囊�求�?天之內要趕到現(xiàn)場，4天之內要完成損失的評估。?

（三）美國未來防洪減災的思路?

1993年美國密西西比河流域再次發(fā)生特大水災。國家大氣與海洋局災害調查組對水災進行了調查，對調查結果進行分析后，認為，由美國國家科學基金會主持，于1980年和1983年先后完成的《防洪減災總報告》和《美國的洪水及減災研究規(guī)劃》兩部文獻，對今天和未來美國的防洪減災行為具有重要指導作用。主要思路如下：?

1.大多數(shù)的水災都是不可避免的自然現(xiàn)象，其發(fā)生的地點、時間和規(guī)模，僅有部分是可預測的。人類無法完全控制水災，但卻可以大大減輕其造成的破壞性影響。?

2.在美國所遭受的自然災害中，河流和沿海地區(qū)的水災是最具破壞性的一類。?

3.盡管國家投巨資進行減輕水災危害的工作，包括工程和非工程措施，但水災危害的發(fā)生趨勢卻仍在上升，在城市地區(qū)和發(fā)達的沿海地區(qū)更是如此。農業(yè)在其未來全部損失中所占的比重將會較小。?

4.隨著地質時代的變遷，氣候發(fā)生了很大的變化，而氣候對洪水具有巨大的影響。因此，預測洪水發(fā)生頻率的水文數(shù)據(jù)資料及處理數(shù)據(jù)的方法，應根據(jù)最新的水文學知識加以審查。?

5.河流與沿岸洪水災害日益嚴重的趨勢，可以通過工程和非工程措施加以預防和扭轉。實現(xiàn)這一目標可采用的措施有：洪水控制工程、洪泛平原管理、雨水管理、沿海地區(qū)管理；及時進行預測、報警和疏散。?

6.在對減輕水災危害的措施加以評價選擇時，應同時考慮環(huán)境效益、社會效益與傳統(tǒng)的經(jīng)濟因素。?

7.在減輕水災危害的戰(zhàn)略中，只有有了適合各種環(huán)境的各種工程和非工程措施的合理組合時，才能產(chǎn)生效應。因此，需要做好減輕水災危害的各種規(guī)劃工作。?

8.在分洪道上修建建筑物將使人民的生命財產(chǎn)安全受到持續(xù)不斷的和日益增長的威脅，因此，禁止在分洪道地區(qū)進行任何新的開發(fā)。?

9.需要完善各種培訓、教育和信息計劃，以實現(xiàn)向州和地方政府進行減災救災工作。?

10.美國目前減輕水災危害的各種措施，涉及到許多聯(lián)邦機構、區(qū)域性委員會、所有各州及許多地方機構，需要加強機構間的合作與協(xié)調。?

11.地方政府要正確地進行減輕水災危害的規(guī)劃與實施工作。?

12.在制定和實施各種減輕水災危害措施的過程中，要確認洪水發(fā)生以及與洪泛區(qū)相關聯(lián)的某些有益之處。在某些洪泛平原、沿海地區(qū)以及礁島地區(qū)，洪水可能在總體上是有益的，例如對地下水資源、娛樂設施、水質、商業(yè)與體育性捕魚、野生動植物系統(tǒng)以及洪泛平原環(huán)境等等，對這種有益影響開展研究，是應該支持的。這一研究所提供的成果，應該應用于各種減輕水災危害的戰(zhàn)略之中。

13.政策制定者所做的決策必須能夠真正符合公眾的意愿以及法律和規(guī)章制度的限制。這些法規(guī)都處在變化之中，而且也不斷被加以重新解釋。?

14.各級地方政府要承擔首要的責任，以便建立一套行之有效的減輕水災危害系統(tǒng)。如國會應在總統(tǒng)的支持下，對地方政府在規(guī)劃和實施各種洪水災害減輕措施方面的重要作用予以承認。對聯(lián)邦法律的制定要謹慎從事，要看對地方政府所提供的援助的種類、條款與條件是否能夠使地方政府承擔起首要的責任。?

二、荷蘭防洪減災措施?

荷蘭大部分地區(qū)是三角洲，海岸線很長，受海浪和河流的影響很大。荷蘭很大一部分土地處在海平面以下，時常因北海風暴潮的入侵而發(fā)生水患。如果沒有堤壩的防護，荷蘭65%的國土將被淹沒。?

（一）管理有效，目標明確?

荷蘭防汛搶險實行政府長官負責制，當洪水危險時，荷蘭政府首先通知有關市長，組織轉移公眾是市長的義務。當洪水涉及面大，影響幾個省時，中央政府要組織強有力的領導班子；各省省長負責組織抗洪搶險，并有權力調軍隊來保護公民；各省水管理委員會擔當顧問，提供參謀意見。?

荷蘭《水利管理法》規(guī)定，全國性水利工作由水利部負責，地方水管理則歸水管會管轄。水管會的任務有三個方面：防洪護堤、水量控制及水質管理。1980年以來，在各地水管會的共同努力下，荷蘭加高或加固堤壩3200公里。?

（二）技術先進，統(tǒng)籌安排?

荷蘭建立了先進的水位自測系統(tǒng)，對100個水文站進行自動遙測，并且建立了通信預報系統(tǒng)。荷蘭各地水務局的一項重要工作便是與氣象部門合作，綜合考察水文氣象資料，對未來雨情進行分析，并根據(jù)上游水源變化情況，建立模型。荷蘭專家不僅憑經(jīng)驗，更靠計算機來對各種數(shù)據(jù)做精確計算。有關部門根據(jù)計算結果便可事先做出統(tǒng)籌安排，以減輕洪水的危害。荷蘭在墾區(qū)采用機械化植樹，速度快，效率高，并采用了先進的防治土壤侵蝕的尼龍網(wǎng)，有效地防治了水土流失，涵養(yǎng)了水源。?

（三）注重水土保持和綠化?

荷蘭全國幾乎處處寸土不露，綠草如茵。工程完建之后，施工場地均被平整好，種上綠草。河道的護坡工程到位，圩區(qū)排澇河道的流速控制在0.25米/秒,防止對河道岸坡的沖刷。廣大農村地區(qū)經(jīng)常進行河溝清淤，不存在嚴重淤積堵塞再清淤的問題。荷蘭也非常注意保護濕地、湖泊等自然資源和環(huán)境。?

（四）系統(tǒng)規(guī)劃，未雨綢繆?

荷蘭擁有系統(tǒng)而完善的排水網(wǎng)絡，境內水網(wǎng)密布，平時，利用這些縱橫交錯的天然河流和運河，通過眾多的抽水站一級一級地把多余的水排進大河，流入大海，將水位控制在安全標準之內，使荷蘭遭受突發(fā)性洪災的可能性降到了最低點。?

（五）巨額投入，確保安瀾?

荷蘭每年用于堤壩維護、水質和航道管理方面的費用達45億美元（占政府預算的3%），人均300美元，是世界上人均水利投資最多的國家之一。早在二三十年代，荷蘭就投資40億美元修建了北方的攔海大壩。南部三角洲工程前后用了30年（1956～1986年），耗資近120億美元。足夠的投資保證了水利工程的建設，從而使工程能夠發(fā)揮其有效作用，遏制洪水的泛濫。?

到目前為止，在荷蘭，人們已經(jīng)懂得，不管堤防多高，但其安全保證度仍有一個限度。國內外的經(jīng)驗表明，土地的使用加快了安全標準的改變，房屋、工廠、交通基礎設施的增加也大大提高了整體風險（發(fā)生洪水的機率以及潛在的洪水災害）。因此，降低洪水發(fā)生的概率總是與洪水造成的損失相互影響。這種土地利用與防洪措施的改進，會大大降低荷蘭沿海主要河流兩岸景觀利用的價值。在堤防加高加固工作中，如能盡可能地減少對環(huán)境自然景觀的破懷，則會得到社會公眾的認可。?

目前，荷蘭正在進行多種方案的研究，以達到減少洪水風險的目的。在荷蘭關于水務管理的第四個國家政策文件中（1997），政府強調了水務管理可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，其中重要的一條就是給河道留有充分的空間。這項政策對于今后河道及洪泛區(qū)（非農業(yè)和娛樂場所）的發(fā)展制定了非常嚴格的規(guī)定。同時也以風險圖的方式提供了河道和洪泛區(qū)的防洪規(guī)劃，特別是對洪泛區(qū)的規(guī)劃有著非常重要的作用，但不包括由堤防圍起來的地方。?

“為河流提供更多的空間”的政策，其目的是要為天然河流行洪提供更多的余地，更加貼近自然，并從河流管理中受益。需要探索一條能夠實現(xiàn)河道在行洪、泥沙輸移、河道斷面寬深比變化方面的一個動態(tài)平衡方式，這個方式應該是可行的，具有可持續(xù)效果的運作方式。提出的可行的治理措施包括考慮結合自然的發(fā)展目標，詳細研究疏浚河段的計劃，降低洪泛區(qū)的水位，后撤堤防，擴大洪泛區(qū)面積。另外，考慮拆除萊茵河一條不再通航的支流上的堤防。?

三、太湖治理工程?

1991年，太湖流域遭到了百年未遇的大洪水襲擊后，國務院迅速決策要求立即治理太湖，根據(jù)1987年國家計委正式批準的《太湖流域綜合治理總體規(guī)劃方案》的要求，計劃建設望虞河、太浦河、杭嘉湖南排、環(huán)湖大堤、東西苕溪防洪、湖西引排、武澄錫引排、紅旗塘、攔路港和杭嘉湖北排等10項綜合治理骨干工程，再加上通訊監(jiān)測系統(tǒng)工程，簡稱為(10＋1)工程。通過評估，認為布局是正確的，技術上是可行的。總投資98.02億元，其中，中央承擔44%，地方承擔56%。?

上述綜合治理骨干工程中，以望虞河、太浦河兩項工程最為重要。望虞河工程全部在江蘇省，自1991年11月開工，至1998年底基本建成，累計完成投資9.83億元，其中，中央承擔75%，(江蘇省承擔25%)。太浦河工程地跨江蘇、浙江、上海兩省一市，于1991年11月開始施工，至1998年12月底累計完成投資9.77億元，其中，江蘇省承擔15.8%，浙江省承擔13.2%，上海市承擔71%。太浦河工程除泵站外，1998年年底已基本完成。?

10項骨干工程及其配套工程建成后，即可形成一個流域性的水利綜合治理工程體系，通過集中調控，可為太湖流域創(chuàng)造一個能控、能蓄、能防、能導、能引、能排的良性水利系統(tǒng)工程。?

四、國內外經(jīng)驗和作法對我們的啟示?

（一）健全的法律、法規(guī)作保障?

美國國會在1917年、1928年、1936年、1938年的防洪法中，明確規(guī)定國內所有可通航河流都要制定、實施防洪計劃；水庫建設與管理及河道整治等全部費用由聯(lián)邦政府承擔。50年代中期以后，為了加強洪泛區(qū)管理，美國陸續(xù)制定了一系列法規(guī)和計劃，著名的有：《洪水損失管理的全國統(tǒng)一計劃》(1996年)、《全國洪水保險法》(1968年)、《全國洪水保險計劃》、《洪泛區(qū)管理的全國統(tǒng)一計劃》(1975年)等。印度有《國家水政策》。荷蘭有《水利管理法》。?

（二）注重加強管理?

美國和印度都非常重視洪泛平原的管理，制定了一系列行之有效的措施。如美國避免在洪泛平原進行易被洪水損壞的商業(yè)和工業(yè)投資，通過阻止規(guī)劃和建設公用建筑、公路、供水和污水處理工廠等市政設施來控制等。荷蘭防汛搶險實行政府長官負責制。?

（三）重視科學技術與基礎工作?

對事關全局的重大課題，大江大河大湖治理新技術，水資源優(yōu)化配置和節(jié)約用水技術，水土保持與水環(huán)境保護技術，組織攻關，提出對策。加強水文站網(wǎng)建設，全面更新?lián)Q代測驗儀器設備，逐步實現(xiàn)水文測報自動化、信息處理網(wǎng)絡化、傳輸現(xiàn)代化，增長預見期并提高預報精度；加強水量水質監(jiān)測和基礎資料分析研究；充分利用新資料、新方法、新技術做好水利建設工程的規(guī)劃、勘測、設計等前期工作，保證勘測設計質量，做好項目儲備。重視發(fā)展水利教育，加強人才培養(yǎng)，特別是高素質創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，提高水利職工的科技文化素質，適應水利發(fā)展的要求。

（四）保護水資源，改善水環(huán)境?

太湖流域水環(huán)境污染十分嚴重，已有55%的河段水體遭受污染，湖水富營養(yǎng)化問題亦較嚴重，制約著流域生態(tài)環(huán)境的改善，現(xiàn)擬通過治理工程增加輸入清水量，減少入湖入河的污染物，保證主要供水河道的水質達到清潔(Ⅱ級)水平。并在大力扭轉防治落后于污染的局面，力求得到更大的改善。黃河流域也在大力加強全河流統(tǒng)籌管理，節(jié)約用水，防止污染，保護好水資源。

（五）防洪建設要高投入?

荷蘭每年用于堤壩維護、水質和航道管理方面的費用占政府預算的3%，保證了水利工程的建設，發(fā)揮其有效作用。印度從1951年到1985年，全國用于防洪的資金總額為176.28億盧比，到“七五”末期，防洪的總投資達到了271.22億盧比，保護范圍為1380萬公頃。?

（六）采取多種措施，進行綜合治理?

美國防洪工程措施主要有水庫、蓄滯洪區(qū)、河道整治工程、水土保持、搶險緊急措施、暴雨排泄管理等，綜合運用效果較好，工程體系較完善，工程防洪標準高。荷蘭防洪工程措施主要是堤壩，包括海堤、河道防洪堤、湖堤、運河堤、圍海造田堤、檔潮閘、排澇泵站以及堤路結合等，工程防洪標準很高，如城市防洪10000年一遇；海岸防洪4000年一遇；河道防洪1250年一遇。

太湖流域正在實施10項綜合治理骨干工程，建成后即可為太湖流域創(chuàng)造一個能防洪、排澇、供水、航運并可保護水資源、改善環(huán)境的綜合水利系統(tǒng)工程。

此外，美國、荷蘭還采用各種非工程防洪措施，防洪工程措施與非工程措施相結合，取得良好防洪效果。?